La bonifica da ordigni bellici inesplosi sul cantiere temporaneo o mobile. Il quadro normativo e le procedure

1° Parte

Abstract
Durante le attività di scavo connesse ai cantieri temporanei o mobili, come definiti dal Titolo IV D.Lgs. 81/2008 (in breve cantieri di ingegneria civile e/o di genio civile), sia privati ma in particolare per la realizzazione di opere pubbliche, si sono ripetuti con costanza, ritrovamenti di ordigni bellici inesplosi.
Significativa allo scopo la comunicazione del Ministero della Difesa del 5/2/2010 in si rendevano noti i dati degli ordigni rinvenuti nel triennio 2007-2009, con le seguenti specifiche:

In base a quanto utilizzato durante i due conflitti mondiali risultano ancora da reperire circa 5 milioni di pezzi inesplosi.
Tali circostanze hanno confermato la necessità della programmazione della bonifica al fine di garantire la prevenzione ai lavoratori dei cantieri temporanei o mobili dal rischio di esplosione conseguente all’attivazione accidentale di ordigni residuati bellici. E ciò anche se, per contro, non si registrano danni ad essi per tale causa.
Sul tema ha fatto seguito l’emanazione di una norma specifica (L.177/2012), con la quale sono state apportate significative modifiche al quadro normativo vigente in tema di sicurezza sui luoghi di lavoro (D.Lgs. 81/2008).

Excursus storico normativo
In passato l’attività di bonifica da ordigni bellici è stata disciplinata esclusivamente dal D.Lgt. 12/04/1946 N.320 [1], modificato dal D.Lgs. 01/11/1947 N.1768 emanato dal Capo provvisorio dello Stato [2], con il quale si designava come unico soggetto abilitato allo scopo il Ministero della Difesa, a cui competeva (Cfr. art. 5 D.Lgt. 320/1946) anche la bonifica dei terreni privati. L’art. 7 dello stesso decreto prescriveva che fosse utilizzato esclusivamente personale specializzato nei casi in cui la bonifica non fosse effettuata direttamente del Ministero della Difesa, ma in ogni caso impiegando personale formato attraverso corsi gestiti dallo stesso Ministero.
Altra legislazione di riferimento in materia di rischi residuali sul territorio nazionale, prima della modifica sostanziale introdotta dalla L. 177/2012, applicabile anche ai rinvenimenti di residuati bellici, è riepilogabile come segue:
Determinazione Autorità Vigilanza LL.PP. n.9 del 09/04/2003;
Deliberazione Autorità Vigilanza LL.PP. n.249 del 17/09/2003;
Riordino normativo sicurezza sui luoghi di lavoro D.Lgs. 81/2008 [3].
Il Nuovo Codice dell’Ordinamento Militare, emanato con D.Lgs. 15/03/2010 N.66 [4], entrato in vigore il 9/10/2010,  modifica parzialmente anche la normativa riferita alle bonifiche dei campi minati e degli ordigni bellici, abrogando una parte sostanziale del D.Lgt. 320/1946.
Tale abrogazione ha, di fatto, creato un vuoto normativo nel settore degli scavi sui cantieri temporanei e fuori di essi, di cui si fa promotrice l’associazione di categoria delle imprese bonifiche belliche (ASSOBON), ispirando un’interrogazione parlamentare presentata alla Camera dei Deputati il 07/11/2010, con la quale si sottolinea la necessità di provvedere al ripristino dell’albo per assicurare l’affidamento delle operazioni a personale specializzato.
Dopo vari passaggi parlamentari tra le Commissioni Difesa e Bilancio, si giunge all’emanazione della L. 177/2012 [5].

Il quadro normativo vigente

L’emanazione delle nuove norme
Con l’emanazione della L. 1/10/2012 N.177 si apportano sostanziali integrazioni al cosiddetto Testo Unico di Sicurezza, ossia il D.Lgs. 9/4/2008 N.81 (in modo più appropriato unico testo normativo). L’entrata in vigore della nuova norma è stabilita al 2/11/2012, poi prorogata al 27/06/2016 dalla L. 21/2016.
Segue il regolamento per l’idoneità delle imprese abilitate alla bonifica da ordigni, emanato con DM 11/05/2015 N.82.

Le modifiche al Decreto 81/2008
La L.177/2012 interviene in modo sostanziale sul decreto 81, introducendo l’ambito degli ordigni bellici inesplosi; specifica i compiti e le responsabilità a carico dei soggetti principali dell’appalto, ossia il Committente e i Coordinatori, sia per la Progettazione (CP) che per l’Esecuzione (CEL). La legge palesa ciò che alcuni, in giurisprudenza, avevano delineato: il tema si intendeva già compreso nell’art.28 (Titolo I), dedicato alla valutazione dei rischi (VdR), all’interno del quale si richiama l’obbligatorietà a carico del Datore di Lavoro (DDL) di valutare «… tutti i rischi per la sicurezza e salute dei lavoratori, ivi compresi quelli riguardanti gruppi di lavoratori esposti a rischi particolari…» (Cfr. art.28 c.1 D.Lgs. 81/2008).
Le modifiche apportate al D.Lgs. 81/2008 sono così elencabili:
• art.28 c.1 (oggetto della VdR)
• art.91 (obblighi del CP)
• art.100 c.1 (contenuti del PSC)
• art.104 (idoneità tecnico-professionale delle imprese)
• Allegato XI (rischi particolari)
• Allegato XV (contenuti minimi PSC)

Il dettaglio delle modifiche ed integrazioni al Decreto 81/2008

L’estensione della VDR – Art.28 c.1
Dunque sin dal quadro generale dell’impianto normativo portato dal decreto 81, concentrato sul Titolo I, si interviene in modo preciso sull’oggetto della valutazione dei rischi; infatti l’art.28 c.1 precisa che detta valutazione «…deve riguardare tutti i rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori, ivi compresi […] i rischi derivanti dal possibile rinvenimento di ordigni bellici inesplosi nei cantieri temporanei o mobili, come definiti dall’articolo 89, comma 1, lettera a), del presente decreto, interessati da attività di scavo». L’integrazione apportata riveste una portata generale, perché se il Titolo I è rivolto principalmente alla figura del DDL, l’integrazione si intende applicabile sia al DDL vero nomine delle imprese esecutrici, ma pure al Committente introdotto dal Titolo IV, quale DDL sui generis, essendo colui che trae interesse economico dall’appalto. Infatti a tale contesto è riconducibile il ruolo del Committente secondo il c.1 art.90, dove si impone ad esso di attenersi ai principi generali di tutela elencati all’art.15.
L’obbligo normativo appare chiaro ma non lo è l’ambito applicativo, visto che si ignorano altre attività del cantiere temporaneo apparentemente diverse dagli scavi, ma sempre relative all’ammasso terroso, quali le ricerche archeologiche, i sondaggi geologici, le fondazioni profonde e tutti gli scavi agricoli. Tali attività non sono citate, verosimilmente per il fatto che la problematica dell’ordigno bellico è correlata allo scavo in termini generalizzati, tuttavia pure in esse si opera all’interno dell’ammasso terroso pur senza asportare terreno con le classiche macchine da scavo. L’interpretazione corrente ad oggi vede lasciare alla discrezionalità del Committente e/o del DDL quali scelte assumere; in considerazione del fatto che pure in esse si pone il problema di fondo, appare corretto che siano uniformate allo scavo sic et simpliciter.

Obblighi del CP (art.91)
Con l’integrazione portata dalla L. 177/2012 si estende il ruolo del CP. Infatti «…fatta salva l’idoneità tecnico-professionale in relazione al piano operativo di sicurezza redatto dal datore di lavoro dell’impresa esecutrice, la valutazione del rischio dovuto alla presenza di ordigni bellici inesplosi rinvenibili durante le attività di scavo nei cantieri è eseguita dal coordinatore per la progettazione. Quando il coordinatore per la progettazione intenda procedere alla bonifica preventiva del sito nel quale è collocato il cantiere, il committente provvede a incaricare un’impresa specializzata, in possesso dei requisiti di cui all’articolo 104, comma 4-bis» (Cfr. art.91 c.2-bis).
Si osservi il pesante ruolo tecnico-economico attribuito al CP, visto che il Committente incarica l’impresa specializzata solo quando il CP «intenda procedere», pesantezza dovuta alla inevitabile incertezza delle indagini preliminari sulla base delle quali decide o meno di procedere, ossia proseguire con bonifiche. Di fatto il CP è costretto ad assumere una responsabilità economica verso il Committente, senza disporre di strumenti sufficienti per gestirla.
Per altro verso appare fuori luogo la prima parte del periodo sul c.2-bis dove si mettono in relazione l’impresa esecutrice, chiamata a dare corso all’appalto, e il proprio Piano Operativo di Sicurezza, con la valutazione preliminare del rischio da ordigni bellici di cui invece si deve fare carico il CP in sede progettuale, ossia nell’ambito del PSC, come vedremo successivamente. Il CP con il PSC e l’impresa esecutrice con il proprio POS si collocano in aree funzionali distinte, dunque la relazione posta dal c.2-bis dovrebbe essere invertita.
La criticità sollevata per il CP appare chiaramente pure sulla seconda parte del comma dove si specifica che «… l’attività di bonifica preventiva e sistematica è svolta sulla base di un parere vincolante dell’autorità militare competente per territorio in merito alle specifiche regole tecniche da osservare …».
Sono seguiti alcuni interpelli (all’apposita commissione prevista dall’art.12 D.Lgs. 81/2008), proposti dal CNI in merito all’applicazione delle modifiche derivanti appunto dalla Legge 177.
Le puntualizzazioni ministeriali sono pervenute con l’Interpello n°14/2015 [6] come segue (vedi riquadri sottostanti):
Con la fondamentale puntualizzazione:
Questi punti sono fondamentali perché offrono al CP gli strumenti per evitare, quando possibile, la bonifica sistematica dell’area.

I contenuti del PSC (art.100 c.1)
Le responsabilità a carico del CP sono confermate dall’art.100 dove si tratta dei contenuti del PSC, di cui lo stesso soggetto riveste il ruolo di estensore. Infatti era già stabilito che tale piano debba essere costituito da «… da una relazione tecnica e prescrizioni correlate alla complessità dell’opera da realizzare ed alle eventuali fasi critiche del processo di costruzione, atte a prevenire o ridurre i rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori, ivi compresi i rischi particolari di cui all’allegato XI, [a cui ora si aggiunge] con specifico riferimento ai rischi derivanti dal possibile rinvenimento di ordigni bellici inesplosi nei cantieri interessati da attività di scavo …» (Cfr. art.100 c.1).
Dunque il CP, nel caso in cui il progetto da appaltare preveda opere di scavo, o ad esse assimilate secondo quanto sopra evidenziato, non può prescindere dalla valutazione del rischio derivante da ordigni bellici inesplosi, pure nel contesto di scarsi strumenti di indagine di cui dispone. Si palesa pertanto un’incoerenza perché colui che assume un obbligo giuridico di prevenzione (posizione di garanzia) deve fruire dei mezzi per evadere l’obbligo, diversamente viene meno il principio di esigiblità della condotta, secondo il quale non si pone alcuna colpa a carico del soggetto dal quale non era esperibile la stessa.

L’idoneità tecnico-professionale delle imprese (art.104)
In modo coerente con la modifica apportata all’art.28 a carico del DDL/Committente, in tema di scelta dell’impresa esecutrice per la bonifica sistematica il Committente deve optare unicamente per imprese «… in possesso di adeguata capacità tecnico-economica, che impiega idonee attrezzature e personale dotato di brevetti … [oltre a risultare] iscritta in un apposito albo istituito presso il Ministero della Difesa … [precisando altresì i contorni di tale idoneità e il mantenimento nel tempo, visto che deve essere] verificata all’atto dell’iscrizione nell’albo e, successivamente, a scadenze biennali.» (Cfr. art.104 c.4-bis).
Dalla lettura attenta del c.4-bis si traduce peraltro che solo per la bonifica sistematica è obbligatorio il ricorso ad imprese iscritte in apposito albo, restando possibile operare con altre imprese per indagini preliminari.

L’elenco dei rischi particolari
(Allegato XI)
Con lo scopo di rafforzare la valenza del rischio in esame, esso è stato inserito pure tra quelli ritenuti “particolari”, ossia meritevoli di particolare attenzione valutativa, elenco che troviamo rubricato all’Allegato XI nel decreto 81. Dopo il c.1 dedicato agli scavi e al lavoro in quota, troviamo il c.1-bis «Lavori che espongono i lavoratori al rischio di esplosione derivante dall’innesco accidentale di un ordigno bellico inesploso rinvenuto durante le attività di scavo.»
Si osserva peraltro una confusione terminologica: mentre il PSC deve fare «riferimento ai rischi derivanti dal possibile rinvenimento di ordigni bellici inesplosi» (art.100), ora si parla del «rischio di esplosione derivante dall’innesco accidentale di un ordigno».
Appare chiaro che i due aspetti sono legati, ma pure concretamente distinti e non necessariamente conseguenti, perché il rinvenimento può non dare luogo all’esplosione. Forse l’estensore dell’Allegato XI intende riferirsi alla situazione di cantiere in cui, attuando la bonifica sistematica, è stato effettivamente rinvenuto un ordigno bellico e si decide per il suo brillamento. Dunque potrebbe alludere agli aspetti connessi al piano di evacuazione del contesto territoriale in cui è avvenuto il ritrovamento.

Contenuti minimi del PSC
(Allegato XV)
Confermando la responsabilità valutativa del CP all’interno del PSC, l’Allegato XV, dedicato ai contenuti minimi di tale documento (ex DPR 222/2003), al p.2.2.3 ricorda che il Coordinatore per la Progettazione deve effettuare l’analisi dei rischi «… facendo in particolare attenzione ai seguenti: b-bis) al rischio di esplosione derivante dall’innesco accidentale di un ordigno bellico inesploso rinvenuto durante …».
Tale figura può far ricorso ad esperti del settore per un supporto alla valutazione del rischio; in base alla volumetria di scavo e a considerazioni di carattere tecnico-statistico, essi possono stimare la “probabilità” di incappare in un ordigno e di farlo accidentalmente detonare.
Visto che l’obbligo in esame è collocato nell’ambito delle lavorazioni (p. 2.2.3) è possibile comunque impiantare il cantiere e dare avvio ad altre opere di ordine generale previste al p. 2.2.2 sulla sua organizzazione generale, quali le recinzioni, accessi, viabilità, impianti, ecc. n

Nel prossimo numero la 2° e ultima parte