Le spedizioni transfrontaliere di inerti tra Canton Ticino e Regione Lombardia

Gestione tecnica e amministrativa di un'attività complessa attraverso un'intesa tra enti

Con la stipula dell'Intesa di coordinamento transfrontaliero per la gestione dei materiali inerti fra la Regione Lombardia e il Cantone Ticino si è voluto fare un importante passo avanti verso la semplificazione amministrativa delle operazioni di autorizzazione e controllo relative all'attività di trasporto transfrontaliero e gestione dei rifiuti inerti.
L'Intesa ha l'intento di disciplinare il traffico transfrontaliero dei materiali inerti (sabbia e ghiaia) dalla Lombardia verso il Ticino e del materiale di scavo non inquinato (terra e rocce) e dei rifiuti edili di origine minerale (rifiuti misti dell'attività di costruzione e demolizione) dal Ticino verso la Lombardia. Tale dinamica si è affermata nel corso degli anni per effetto di concomitanti condizioni di mercato e nel pieno rispetto delle norme a cui sono sottoposte le Parti; tuttavia di recente i volumi di scambio, il conseguente traffico veicolare e la prospettiva di realizzazione o ampliamento di discariche per rifiuti inerti in Canton Ticino, a ridosso del confine di Stato, hanno suscitato reazioni preoccupate nelle popolazioni locali coinvolte. Con questa Intesa si è cercato di porre rimedio a tali preoccupazioni e alle problematiche che le comunità e gli enti locali hanno sollevato.
In un contesto nel quale le imprese dei rispettivi Paesi operavano già nel rispetto delle logiche di mercato, le istituzioni elvetiche e lombarde, al fine di tutelare maggiormente i rispettivi portatori di interesse, hanno deciso di proporre un ravvicinamento delle rispettive amministrazioni riguardo la gestione dei rifiuti, concertandosi, con l'aiuto dei rispettivi servizi tecnici, su tutte le eventuali problematiche che possono coinvolgere le Comunità dei rispettivi territori.

Riferimenti normativi
È importante ricordare come la normativa comunitaria rivesta un ruolo preponderante all'interno della legislazione in materia di gestione dei rifiuti.
In particolare il Regolamento 1013 del 14 giugno del 2006 ha dato le fondamenta all'Intesa ratificata il 22 settembre del 2015 dal Consiglio Regionale della Lombardia. Tale norma stabilisce il quadro normativo per il trasporto dei rifiuti nella Comunità Europea e negli stati che, a seguito della stipula di accordi, hanno deciso di uniformarsi alla legislazione comunitaria.
Il caso della Confederazione Elvetica è di esempio sotto questo punto di vista, perché all'interno del proprio ordinamento è stato accettato un riavvicinamento della legislazione interna con quella comunitaria in materia di gestione e traffico dei rifiuti. La Svizzera, nonostante non sia uno Stato membro dell'Unione Europea, ha la possibilità di uniformarsi alla legislazione UE in virtù di specifici accordi settoriali; tra le materie oggetto di pianificazione settoriale rientra la gestione del traffico transfrontaliero dei rifiuti (inserito nel più vasto settore della protezione ambientale e del sistema dei trasporti). Tali accordi, denominati "Accordi Bilaterali", permettono agli ordinamenti di UE e Svizzera di compiere un ravvicinamento delle rispettive normative nell'intento di una più proficua collaborazione1.
Vengono altresì istituite le procedure e i regimi di controllo per le spedizioni di rifiuti in funzione dell›origine, della destinazione e dell›itinerario di spedizione, del tipo di rifiuti spediti e del tipo di trattamento da applicare ai rifiuti nel luogo di destinazione. Un aspetto di particolare importanza è l'obbligo di autorizzazione e registrazione per un ente o un'impresa che effettua operazioni di gestione dei rifiuti e un obbligo per gli Stati membri di elaborare piani per la gestione dei rifiuti: in questo modo l'Unione Europa ha cercato di introdurre delle restrizioni che dovrebbero consentire una maggiore tracciabilità dei rifiuti trasportati per le reti viabilistiche europee2.
Se il regolamento 1013 è fondamentale per comprendere le dinamiche del trasporto transfrontaliero dei rifiuti, particolarmente importante risulta la Direttiva 98/2008/CE che stabilisce misure volte a proteggere l'ambiente e la salute umana prevenendo gli impatti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti, riducendo gli impatti complessivi dell'uso delle risorse e migliorandone l'efficacia.
Al capo IV del testo viene stabilito il regime delle autorizzazioni, in particolare "...gli Stati membri impongono a qualsiasi ente o impresa che intende effettuare il trattamento dei rifiuti di ottenere l'autorizzazione dell'autorità competente"3.
Tali autorizzazioni precisano almeno quanto segue:
- I tipi e i quantitativi di rifiuti che possono essere trattati;
- Per ciascun tipo di operazione autorizzata, i requisiti tecnici e di altro tipo applicabili al sito interessato;
- Le misure precauzionali e di sicurezza da prendere;
- Il metodo da utilizzare per ciascun tipo di operazione;
- Le operazioni di monitoraggio che si rendono necessarie.
L'autorità competente può negare l'autorizzazione quando ritiene che il metodo di trattamento previsto sia inaccettabile dal punto di vista della protezione dell'ambiente, in particolare quando non sia conforme all'articolo 13 della direttiva stessa4. Un ulteriore articolo che richiede particolare attenzione è il 28, che prevede la regolamentazione dei piani di gestione dei rifiuti. In particolare, gli Stati membri provvedono affinché le rispettive autorità competenti predispongano uno o più strumenti pianificatori per la gestione dei rifiuti5.
Essendo l'Intesa stipulata tra due Stati nazionali distinti, essa deve per forza di cosa essere soggetta non solo alla normativa comunitaria ma anche alle rispettive legislazioni nazionali.
In particolare nell'ambito della materia oggetto dell'Intesa la parte elvetica deve tenere conto della direttiva UFAM 31-06. Questa norma ha lo scopo di garantire che i rifiuti vengano consegnati unicamente a imprese di smaltimento idonee. Essa in particolare disciplina:
- Il traffico in Svizzera di rifiuti speciali e di altri rifiuti soggetti a controllo;
- Il traffico transfrontaliero di tutti i rifiuti;
- Il traffico di rifiuti speciali tra Stati terzi se è organizzato da imprese con sede in Svizzera o con la loro partecipazione.
Secondo la normativa svizzera sia in caso di esportazione che di importazione è necessaria per le imprese un'autorizzazione rilasciata dall'UFAM (Ufficio federale dell'ambiente). L'UFAM è il servizio della Confederazione competente per l'ambiente e fa capo al Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni (DATEC).
Per la parte contraente italiana invece, la fonte legislativa di cui si deve tenere conto è molto più articolata e complessa e si deve fare riferimento a numerose norme, le quali hanno visto, tra l'altro, una notevole evoluzione nei contenuti nel corso degli anni.
La Regione Lombardia per poter stipulare l'Intesa ha dovuto tener conto del D.Lgs. 152/2006 (Testo Unico Ambientale - di seguito TUA) e s.m.i., in particolare quelle apportate dal D.Lgs. 205/2010 in recepimento della direttiva 98/2008/CE, e del D.M. 161/2012, recante la disciplina dell'utilizzazione delle terre e rocce da scavo, integrati dalle norme regionali vigenti.
La Regione Lombardia, in base alla potestà legislativa attribuitale dallo Stato italiano e alle competenze in materia di programmazione stabilite dall'articolo 196 del TUA, con dgr n. 1990 del 20 giugno 2014 ha approvato il programma regionale di gestione dei rifiuti (P.R.G.R.) comprensivo di Piano Regionale delle Bonifiche e dei relativi documenti previsti dalla Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.). Tale programmazione avviene nel rispetto delle norme comunitarie e nazionali e permette alla Regione stessa di poter coordinare, anche attraverso le province e i comuni, tutte le attività di autorizzazione e controllo in materia di rifiuti (articolo 196 del TUA).
Nell'articolo 177 c.5 del TUA si stabilisce che: "...per conseguire le finalità e gli obiettivi di cui ai commi da 1 a 4, lo Stato, le regioni, le province autonome e gli enti locali esercitano i poteri e le funzioni di rispettiva competenza in materia di gestione dei rifiuti in conformità alle disposizioni di cui alla parte quarta del presente decreto, adottando ogni opportuna azione ed avvalendosi, ove opportuno, mediante accordi, contratti di programma o protocolli d'intesa anche sperimentali, di soggetti pubblici o privati".
Proprio in virtù della possibilità di stipulare accordi, la Regione Lombardia nel 2015 ha provveduto a stipulare l'Intesa di coordinamento con la Repubblica e il Cantone Ticino. Tale opportunità è prevista dalle fonti normative italiane, ed in particolare dall'articolo 6 c.3 della Legge del 05/06/2003 n.131 ("Legge La Loggia")6. L'occasione di poter facilitare e standardizzare le procedure per la gestione del traffico transfrontaliero dei rifiuti ha trovato infatti spazio nella possibilità data dalla legislazione di poter stipulare intese transfrontaliere di questo genere.
Se per la questione delle competenze in materia di gestione dei rifiuti il TUA è un caposaldo della normativa italiana, per quanto riguarda la disciplina della gestione delle terre e rocce da scavo, il D.M. 161/2012 puntualizza e fornisce indicazioni più dettagliate rispetto al TUA. Infatti al fine di migliorare l'uso delle risorse naturali e prevenire la produzione di rifiuti, nel rispetto dell'articolo 179, comma 1, del TUA e successive modificazioni, il citato decreto stabilisce, sulla base delle condizioni previste al comma 1, dell'articolo 184-bis del TUA, i criteri qualitativi da soddisfare affinché i materiali di scavo, come definiti all'articolo 1, comma 1, lettera b) del medesimo decreto, siano considerati sottoprodotti e non rifiuti7. Il sottoprodotto per essere considerato come tale deve rispettare determinate condizioni:
- La sostanza o l'oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza o oggetto;
- È certo che la sostanza o l'oggetto sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione;
- La sostanza o l'oggetto può essere utilizzato direttamente senza ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
- L'ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza soddisfa tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell'ambiente.
Nonostante la vigenza di tali riferimenti normativi in territorio italiano, i materiali oggetto di importazione dall'estero sul territorio nazionale sono assoggettati al regime di trattamento dei rifiuti e devono necessariamente passare attraverso gli appositi impianti di trattamento/recupero autorizzati, per una loro corretta gestione. Il fattore determinante nel richiamare un diverso, e sovraordinato, riferimento normativo comunitario di natura regolamentare e una diversa gestione tecnica e amministrativa è proprio il fatto che i materiali presi in esame debbano attraversare un confine di Stato. Questo perché gli standard richiesti, al fine della classificazione dei materiali, dalle legislazioni dei Paesi possono non corrispondere; nel caso dell'Intesa di coordinamento transfrontaliero le terre e rocce da scavo, che in Italia potrebbero essere semplicemente assoggettate al regime dei sottoprodotti, devono essere trattate secondo la normativa dei rifiuti perché il Regolamento 1013/2006 non contempla la nozione di sottoprodotto nei termini definiti dall'art. 184-bis del TUA e dal D.M. 161/2012, prevedendo la spedizione transfrontaliera di terre solo previa apposizione di un codice CER 17 05 XX.